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耶倫料成拜登財長:從決策者轉為談判者 派錢與稅改有望否?

【时事分析】美國候任總統拜登的新內閣名單逐步揭曉,在本周公布了國安外交方面的要職之後,將在下周起公開經濟方面的閣員,其中肩負着推動紓困法案、經濟復甦、加稅、控制赤字等一系列重任的財政部長這一大位,預計將由美國聯邦儲備局(Fed)前主席耶倫(Janet Yellen)擔任,她也將因此成為美國第一位女財長。

74歲的耶倫是經驗老道的危機處理者,曾在2010年至2018年先後擔任美國聯儲局的副主席和主席,幫助美國走出金融危機。其專業才能自然毋庸置疑,溫和務實的作風也獲得兩黨的廣泛尊敬,預計能輕鬆通過任命案。

不過,也有一些聲音擔心她是否具備必要的政治手腕,來應對財長將面臨的挑戰。耶倫職業生涯基本上是在聯儲局系統內度過,屬於一個「決策者」,可以較為獨立地做出專業判斷,鮮少需要面對政治鬥爭。而擔任財長後,耶倫需要往返白宮和國會之間,推動跨黨派法案,而她將面對的是一個高度黨派化的國會,所承擔的角色更多地是一個「談判者」。

拜登日前公開第一批內閣名單,包括國務卿布林肯(Antony Blinken,右)等。(美聯社)

拜登日前公開第一批內閣名單,包括國務卿布林肯(Antony Blinken,右)等。(美聯社)

雖然耶倫在擔任聯儲局主席期間需要儘量統一12名政策委員會成員之間的意見,但其中大多屬於鷹鴿兩派的理念之爭,亦或是具體的技術問題,而非為了反對而反對的政治操弄。而如今國會中「否決政治」大行其道,兩黨很難達成共識,財長這個職務比過往更需要長袖善舞的圓滑手腕具和高超的談判技巧。耶倫是否能適應角色轉變,彌合兩黨分歧,落實拜登的政策,將是她面臨的重大考驗。

紓困方案為首要挑戰

耶倫面臨的第一關就是紓困法案。就她個人而言,耶倫讚成在危機時刻忽略債務問題,大手筆且源源不斷地刺激經濟。另外,她還非常看重失業問題,因其年幼時在紐約布魯克林區生活時切身體會長期失業對人的負面影響。這意味着在美國失業率大致回落到一定水平之前,耶倫都會傾向於推動較為激進的紓困方案。

這顯然與共和黨的觀念存在巨大抵觸,或許為本來就已艱難的兩黨談判帶來新的挑戰。在大選前,面對民主黨堅持2.2萬億美元經濟刺激計劃,共和黨只願同意5,000億美元的瘦身版。如今選舉雖已塵埃落定,但共和黨多數黨領袖麥康奈爾(Mitch McConnell)至今尚未承認拜登為候任總統,反映出他還將保持「拒絕合作」的模式。不難猜想,麥康奈爾或許有意等到明年1月5日喬治亞州(Georgia)參議員補選結果出爐,確定共和黨能否繼續掌控參議院後,再決定最終報價。

現財長姆努欽(Steven Mnuchin)在兩黨間斡旋紓困法案以失敗告終。(美聯社)

現財長姆努欽(Steven Mnuchin)在兩黨間斡旋紓困法案以失敗告終。(美聯社)

但時間不等人,智庫「世紀基金會」(The Century Foundation)指出,「失業援助項目」和「各州救濟金延長13周項目」將在12月26日到期,若國會屆時未能通過新的派錢方案,將有1,200萬人喪失主要收入來源,本已顯出疲態的經濟回升勢頭將大受打擊。一旦兩黨拖到拜登明年1月20日正式入主白宮時都無法達成共識,耶倫就將繼承一個更糟糕的經濟局面,必須立馬斡旋兩黨達成紓困案。

在這個過程中,耶倫必須要脫離過往決策者的思維方式,將自己的主張及預想金額放在第二位,而轉身成為一個談判者,發揮妥協的藝術,提出能一個能凝聚大多數共識的方案。她需要團結民主黨內的溫和派和激進派,同時還要大力遊說持中間務實立場的共和黨議員脫離麥康奈爾控制,構成一個跨黨派法案。如果耶倫無法適應這樣的身份轉變,或者沒有足夠手腕將特朗普時期幾乎鐵板一塊的共和黨分而化之,就可能難以取得拜登政府希望看到的成績。

而從過往來看,耶倫是一個在壓力下堅持自己想法的謹慎決策者,例如她在擔任聯儲局主席時,大體頂住「通脹鷹派」的壓力,直到失業率穩定在自己認可的標準後,才在2015年年底第一次加息,歷史也證明通脹一直維持在健康水平,沒有因長期的量化寬鬆而飛漲。但她的這份「固執」,可能在與國會的談判中成了阻礙。

稅改政策將成兩黨角鬥場

如果迫在眉睫的紓困案得以解決,耶倫就將迎來另一重大挑戰——控制財政赤字。儘管耶倫不吝於「大放水」以刺激經濟,但她同時也對於美國的債務問題憂心忡忡,這讓她與共和黨人站在了同一戰線上。美國今年的財政赤字達到3.1萬億美元,是去年的三倍,共和黨參議員克魯茲(Ted Cruz)10月底指出黨內可能「重新關注赤字和債務問題」——儘管他們在過去四年對於美國總體債務從20萬億美元飆升至27萬億美元選擇性忽視。

美國領取失業救濟金的人數回升至74.2萬人,圖為伊利諾伊州一位婦女11月從求職中心內走出。(美聯社)

美國領取失業救濟金的人數回升至74.2萬人,圖為伊利諾伊州一位婦女11月從求職中心內走出。(美聯社)

不過,耶倫此前對於赤字開出的藥方,屬於兩邊不討好,其一是共和黨人痛恨的加稅,其二是民主黨反對的削減醫保和養老金支出。她曾在2018年表示,「美國的債務現狀無法持續下去……如果我有一根魔杖的話,我會加稅和削減養老金開支。」她去年還更是對於政府的長者和低收入者醫保支出開炮,指倘若不減少相關項目的花銷規模,債務問題無法僅憑增加國庫收入解決。

在入了拜登內閣後,耶倫力推的自然是加稅,而不是向福利支出動刀。在稅改方面兩黨顯然可以達成一部分的共識,例如在稅務上激勵企業將供應鏈回遷美國、對中低收入家庭予以更多稅務減免等等,一部分共和黨人還或許願在最高一級入息稅上做出讓步,但除此之外就進入了異常艱難的領域,提高投資收入稅、公司稅勢必將成為雙方廝殺的角鬥場,耶倫無疑面臨一場惡戰。

另外還讓外界好奇的是,耶倫是否會推動「碳排放稅」(carbon tax)計劃,她此前與一個跨黨派的「氣候領導委員會」合作,該機構建議向碳排放量每噸徵稅40美元,以鼓勵工廠逐漸放棄化石能源。不過,「碳排放稅」沒有寫入拜登稅改方案和綠色能源計劃,對於國會共和黨人也似乎過於激進了,在這一政策上達成共識難於上青天。不知她是否會遺憾地順勢放棄,還是堅持己見?

耶倫讚成的碳排放稅落實難度很大。(美聯社)

耶倫讚成的碳排放稅落實難度很大。(美聯社)

肩負調整貿易關係大任

除了經濟復甦方案和稅改政策,財長還將重新調整美國與其他國家的貿易關係。耶倫是自由貿易的堅定支持者,但也承認自由貿易給美國造成了不少問題,而這歸咎於決策者未能及時保護在全球化中失業的工人,導致了民粹主義在美國大行其道。她可能願意傾向於採取一些非對抗性的、着眼提升美國自身實力的貿易保護主義,來保障美國製造業,這與拜登團隊的理念別無二致。

在中美貿易戰方面,她也與拜登團隊持類似看法,即這場貿易戰是由美國消費者來買單。但耶倫也未明確呼籲取消貿易戰以來實施的所有關稅,這意味着她可能以更加謹慎的態度,評估各類關稅對美國消費者損失幾何,縮小關稅掃射的範圍,但同時會要求中國在知識產權等方面做出更多承諾和政策改變作為交換。不過,耶倫過往的外交經驗不足,這可能對她重新調整與各國的貿易關係、重新支持世貿組織(WTO)運轉等任務構成挑戰。

總體而言,耶倫的專業技能和人格品性都毋庸置疑,市場也對她充滿期待,但究竟她是否能從過往的決策者轉型為談判者,搭起兩黨的橋樑,成功推行跨黨派立法,而無需採取像特朗普那般在國會激烈爭鬥、完全不顧另一方的主張的下策,這將考驗她的政治智慧,也將是拜登政府成功和美國經濟復甦的關鍵。

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