澳华辣评周刊

言论自由不可或缺-华人中文评论

为什么混淆了“反制英国”和“双重国籍”的讨论?

【焦点分析】英国于2021年1月31日开始接受BNO持有人申请“5+1”留英计划,中国则自同日起不再承认BNO作为旅行证件或身份证明。外界普遍认为,中方反制措施相当温和,对港人影响有限,最多只是不能持有BNO进出香港或购买中国地区机票,基本上没有丧失任何政治权利和民生福利。必须指出的是,坊间讨论似乎都把“反制BNO”和“双重国籍”这两大议题混为一谈,前者所针对的是英方违反“不赋予在联合王国的居留权”的承认而作出的反抗行动,后者则是基于历史原因而遗留的极不合理身份制度问题——若要应对前者,现阶段当然不至于“赶尽杀绝”,但若要彻底解决后者,肯定不是为了前者而展开。

反制归反制 含糊还含糊

“BNO之争”持续发酵,香港媒体《香港01》早已不厌其烦地指出,“反制BNO”和“双重国籍”是两个截然不同的问题,但不少讨论仍然习惯将两者混为一谈。当中隐含的逻辑不难理解,一般相信,当BNO持有人透过“5+1”方案取得英国国籍。根据中国全国人大常委会于1996年针对《中华人民共和国国籍法》在港适用作出的解释,原本实行“单一国籍”的中国仍会一如既往地“默许”他们同时保留中国国籍和香港居民身份,但当他们届时早已长期移居海外,甚至只是缴纳税款予外地政府,所以他们也不应继续享有与中国和香港相关的身份保障。不过,从本质而论,“反制BNO”针对的是英方违反《中英联合声明》承诺,而“双重国籍”则是基于历史遗留且极不合理的身份制度问题,两者的政治目的和历史意义完全不同。

中国为什么要反制BNO?因为根据《中英联合声明》及相关谈判,英方明明承诺只容许“英国属土公民护照”或“英国国民(海外)护照”(即BNO)持有人免签证入境英国,但不会给予其居留权,中方则在《国籍法》纳入《基本法》附件三时确认这一安排,重申所有具中国血统的香港居民不论持有“英国属土公民”还是“英国国民(海外)”护照,都仍然是“中国公民”,但可继续使用英国签发的旅行证件前往其他地区,惟不能在中国享有领事保护;如今英方却擅自改变BNO的法定性质,令“旅游证件”升级甚至变质成为“归化条件”,中方也只好还以其人之道,连“旅游证件”都不予以承认。

至于香港为何会出现“双重国籍”的问题?这源于中国当年顾及不少香港市民持有超过一本护照的历史现实,包括不少早已经取得其他国家(例如加拿大、新西兰)国籍人士,为了确保香港能够平稳过度,愿意“只眼开只眼闭”地默许“多本护照”甚至“双重国籍”继续存在,故延续原本实行的“香港居民”身份制度,以“居民”作为《基本法》实践所有“权利”和“义务”的主体,并以“香港永久性居民”作为大部份政治权利和民生福利的前提,殊不知当初的酌情处理竟然造成当下的宪制尴尬——因为在宪法学中,“公民”才应该是一切“权利”和“义务”的主体,但在香港,却是以“香港永久性居民”模糊了“中国公民”的面貌,既令非中国公民也能享有理应以此为前提的相关权利,也令“香港永久性居民”当中的“中国公民”与在内地的“中国公民”出现“权利”与“义务”不相称的窘况。

失“中国公民” 意味着什么?

从务实角度而论,反制英国归反制英国,着实没有必要牵连所有BNO持有人,然而,“双重国籍”的问题也确实含糊,而且涉及非常基本的公民忠诚问题,确实不宜一拖再拖,只是不应与“BNO之争”混为一谈。那么,如果北京决心解决浑沌,从法理而言究竟可以怎么做?

此前有不少声音指出,世界政治波谲云诡,香港也刚经历重大社会动荡,以往基于“只眼开只眼闭”的“民心疏离”问题显而易见,所以建议当局把“单一国籍”原则贯彻到底,即不再默许港人持有“双重国籍”,再解决与之相关的以“公民”为基础的权利和福利问题。

其中一种最可行的做法,是先由人大常委会针对1996年通过的《关于〈中国国籍法〉在香港特区实施的几个问题的解释》第四点及第五点再次进行解释,表明基于现实需要。不再容许拥有外国居留权的中国公民继续使用外国签发的证件,并要求因而选择放弃中国公民身份人士,必须向有关机构申请正式变更国籍。若然如此,有关人士将会丧失“中国国籍”,即不再被视为“中国公民”,但根据《入境条例》,仍然享有“香港永久性居民”身份;对他们来说,最直接的影响有二。首先,失去持有“香港特别行政区护照”的资格,即不能再使用其出入香港,也不能利用其购买中国境内境外所有航空公司的机票;其次,政治权利受到一定限制,例如不能担任重要公职诸如行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会主席、终审法院和高等法院首席法官、立法会直选或个别功能界别议员、基本法委员会香港委员。

问题是,即使取消了持有外国居留权人士的“中国公民”身份,他们仍然享有以“香港永久性居民”为基准的所有权利和福利,也即根本没有解决过香港现有身份制度的尴尬。所以,也有论者提出,港府应该自行修订《入境条例》附表1当中有关“香港永久性居民”的资格,强制要求长居海外人士申报离港时限,如果连续36个月或以上不在香港,就会丧失“香港永久性居民”身份。

失“永久居民” 意味着什么?

若然如此,尽管他们仍然会被视为“香港居民”当中的“香港非永久性居民”,仍然可以享有《基本法》订明的大部份基本权利和自由,如言论、结社、集会自由、法律面前人人平等的保障,但就未能享有绝大部份政治权利和民生福利:

第一, 在申请公营房屋方面,根据香港房屋委员会的公屋申请制度,配屋时,申请者及所有成员必须仍居于香港,以及必须有至少一半成员在香港住满七年。故若相关人士被取消永久性居民资格,而家庭成员亦未能符合有关资格时,便不能享有公共房屋的服务资格。

第二,非永久性居民除了不能担任公职人员,根据《立法会条例》第27及37条,只有香港永久性居民才有资格登记为选区或选举界别的选民,以及获提名为候选人。换言之,在此反制下,相关人士在香港便不能应征公务员职位,也不会拥有选举及被选举权。

第三,虽然在享用医疗、教育,或其他福利服务(如儿童与家庭服务、辅导服务、康复护理服务等)时,永久性居民和非永久性居民的分别并不大,但港府向永久性居民提供的应急福利措施等,就不能惠及相关人士,如在2020年港府向满18岁的香港永久性居民派发1万元,非永久性居民只能尝试向关爱基金申请。

不过,有关修订可能面对相当大的执行问题,毕竟如果有关人士有心瞒报,港府根本无从查证。归根究柢,这是香港一直没有正视身份制度混乱所埋下的乱局。《香港01》早就呼吁香港建立以“中国香港公民”为本位的“公民-永久居民-居民”的三级公民身份制度,好好厘清“居民”和“公民”的法律概念,除了能够解决国籍问题,更明确区分各自的权利与义务,更重要是借此了解作为公民义务、培养公民意识与身份认同。

(DW)

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